Карагусова
Гульжана
Джанпеисовна

Председатель Комитета по финансам и бюджету Мажилиса Парламента Республики Казахстан

Обращение к депутату
Доклад к конференции 25.09.07. Пенсионная реформа

Причины и предпосылки пенсионной реформы

в Республике Казахстан

Пенсионное обеспечение относится к числу тех социальных вопросов, которые постоянно находятся в поле зрения правительства любой из стран. В этом смысле не является исключением и Республика Казахстан, в которой право граждан на социальное обеспечение в старости закреплено в Конституции.

Вопросы пенсионного обеспечения приобрели особую остроту в условиях перехода от централизованной плановой экономики к рыночным механизмам. Падение объёмов ВВП, рост безработицы, значительные темпы инфляции, уменьшение национального дохода, острый бюджетный дефицит привели к уменьшению доли государственного финансирования пенсионного обеспечения, к появлению и росту задолженности по выплате пенсий. Это и послужило одной из важнейших причин реформирования пенсионной системы.

На проблемы, связанные с недостаточным финансированием необходимых пенсионных расходов, наслаиваются демографические. В республике точно так же, как и во многих других странах мира, возрастная структура населения деформируется в сторону его постарения. В целях снижения ожидаемого роста иждивенческой нагрузки трудоспособного населения пожилыми, упреждения снижения уровня жизни как работающих, так и пенсионеров, обеспечения соответствующего социальным стандартам уровня и бесперебойной выплаты пенсий пришлось принять не непопулярные, но жизненно важные решения о реформировании пенсионной системы.

Таким образом, современная пенсионная система Республики Казахстан ведёт свой отсчёт с 1997 года, когда Правительством Республики Казахстан была принята Концепция реформирования пенсионной системы. В соответствии с ней в республике сохранялась солидарная пенсионная система, наряду с которой предстояло впервые на пространстве стран СНГ создать накопительную пенсионную систему.

Основной целью проведения пенсионной реформы явилось построение финансово устойчивой и справедливой системы, учитывающей экономический рост, соразмеряющей трудовой вклад с пенсией через персонифицированный учет пенсионных взносов.

Исходя, из поставленных целей в Казахстане взяли за основу пенсионной реформы чилийскую модель. Она предполагает установление фиксированных взносов на индивидуальные пенсионные счета и накопление индивидуальных отчислений в капитальном резерве, который впоследствии становится источником пенсионных выплат. Чилийская пенсионная система управляется частными организациями, что дает возможность уберечь пенсии от риска политического манипулирования и связанного с ним риска неразумного инвестирования. Индивидуализированные счета в пенсионных фондах повышают прозрачность финансирования и начисления выплат.

При действующей в Казахстане смешанной пенсионной системе сохраняется государственное пенсионное обеспечение (солидарная пенсионная система), наряду с которой создана и развивается накопительная пенсионная система. Солидарная система основана на выплатах пенсий за счет социальных налогов и других поступлений в республиканский бюджет. Накопительная пенсионная система - на отчислениях обязательных пенсионных взносов в размере десяти процентов от дохода работника, а также на добровольных пенсионных отчислениях. Пенсионная система в Казахстане носит долговременный характер: полный переход к накопительной пенсионной системе будет осуществлён в период до 2038-2040 гг.

В переходный к накопительной пенсионной системе период государство гарантирует право состоявшихся пенсионеров на получение пенсий, а также несёт обязательства перед гражданами, имевшими трудовой стаж до начала пенсионной реформы. Состоявшимся пенсионерам государство гарантирует сохранение получаемого размера пенсий из Государственного центра по выплатам пенсий, а также их индексацию с учетом роста потребительских цен.

Одновременно государство сохраняет за собой право регулирования деятельности субъектов накопительной пенсионной системы: накопительных пенсионных фондов, банков-кастодианов и организаций, осуществляющих инвестиционное управление пенсионными активами. Их деятельность лицензируется; введены ограничения полномочий по распоряжению активами; требования к публичности и прозрачности информации финансового состояния субъектов системы; поощряется развитие конкуренции между накопительными пенсионными фондами.

В целях обеспечения эффективности инвестирования и безопасности пенсионных сбережений, исключения обесценения пенсионных накоплений законодательно установлен перечень активов для инвестирования. Стимулируются добровольные пенсионные взносы из частных источников.

В каждой системе назначение пенсий оговаривается определенными условиями. Важнейшим их них является установление зависимости размеров пенсий от прежнего размера заработной платы (соотношение между ними принято называть замещением дохода). Как правило, размеры пенсий должны, в первую очередь, обеспечивать прожиточный минимум. И, в зависимости от экономических возможностей государства, позволять получающим их людям иметь уровень жизни, сопоставимый с тем, который они имели во время активной трудовой деятельности.

Согласно рекомендациям МОТ в определении уровня пенсий имеются два подхода: определение размеров пенсийотносительно заработка и по единообразной ставке. При назначении пособий, исчисляемых на основе заработка, принимается во внимание заработная плата квалифицированного работника физического труда. В странах, где применяется второй подход, и пенсия рассчитывается по единообразной ставке на основе прожиточного минимума, МОТ рекомендует принимать во внимание размер заработной платы типичного неквалифицированного работника.

Солидарная система в Республике Казахстан построена на основе первого подхода, предполагающего одновременно ограничение на уровень дохода. В стране законодательно определены следующие условия назначения пенсий:

-пенсионный возраст (58/63 лет, кроме льготников);

-требуемый стаж (20/25 лет);

-размер дохода для назначения пенсии, исходя из среднемесячного дохода за любые 3 года работы подряд, независимо от перерывов в работе с 1 января 1995 года (не более 15 месячных расчетных показателей);

-размер пенсии из расчета 60 процентов среднемесячного дохода. При этом размер пенсии за каждый отработанный год сверх требуемого стажа увеличивается на 1 процент, но не более 75 процентов от дохода, учитываемого для исчисления пенсии.

Ежегодно законодательно утверждается минимальная пенсия. С 1 января 2004 года минимальная пенсия составляет 5 800 тенге, средняя - 8 592 тенге, максимальная – 10 340 тенге. По прогнозам в 2005 году размеры минимальной, средней и максимальной пенсии составят соответственно 6 200, 9 252 и 10 857 тенге.

Одна из главных задач в солидарной пенсионной системе - эффективное повышение пенсий.

Правительство, несмотря на сложные экономические условия, начиная с 1992 года, систематически принимало меры, направленные на снижение темпов падения жизненного уровня пенсионеров. В период до 1995 года осуществлялся ежегодный перерасчёт пенсий с учётом меняющегося уровня заработной платы. С 1995 года повышение пенсий осуществлялось на основе индексации, а также путём поэтапного, значительного повышения минимальных пенсий.

Однако, принятая и вполне соответствовавшая экономическим условиям прошлого десятилетия, политика постоянного повышения минимальных пенсий и индексация пенсий на уровень инфляции привела к сужению дифференциации трудовых пенсий и их выравниванию, независимо от трудового стажа и прежней заработной платы пенсионеров.

Недостаточная дифференциация трудовых пенсий, низкий уровень

получаемых пенсий и коэффициента замещения дохода приобрели особую актуальность в условиях стабильного улучшения экономической ситуации в стране как факторы, препятствующие росту платёжеспособного спроса этой части населения.

Для решения данных проблем по поручению Главы государства Правительством РК было осуществлено дифференцированное повышение размеров пенсионных выплат (в зависимости от трудового вклада пенсионеров).

В результате дифференцированного повышения пенсий многим пенсионерам были повышены пенсии, сократилось количество пенсионеров, получающих минимальный размер пенсии, уточнилось количество пенсионеров, получающих максимальный размер пенсии.

Однако при наличии столь очевидных позитивных изменений дифференцированное повышение пенсий не решило всех проблем. Самое главное – уровень пенсионного обеспечения продолжает оставаться относительно низким.

В таких условиях мы продолжали изучать возможности дальнейшего углубления пенсионной реформы.

Очевидно, что дальнейшее реформирование, на наш взгляд, должно осуществляться с учётом современного состояния накопительной пенсионной системы.

Несмотря на то, что накопительная пенсионная система основана не на принципах солидарности, а на индивидуальных пенсионных сбережениях и частном управлении пенсионными активами, государство в отношении данной системы сохраняет за собой регулирующие функции: формирование адекватной нормативной правовой базы, определение стратегических направлений и стимулирование развития обязательных и добровольных схем пенсионного обеспечения, защита сбережений и гарантия соответствующих выплат при наступлении рисков.

Государство регулирует деятельность субъектов накопительной пенсионной системы: накопительных пенсионных фондов, банков-кастодианов и организаций, осуществляющих инвестиционное управление пенсионными активами. Их деятельность лицензируется; введены ограничения полномочий по распоряжению активами; требования к публичности и прозрачности информации финансового состояния субъектов системы; поощряется развитие конкуренции между накопительными пенсионными фондами.

В целях обеспечения эффективности инвестирования и безопасности пенсионных сбережений, исключения обесценения пенсионных накоплений законодательно установлен перечень активов для инвестирования. Стимулируются добровольные пенсионные взносы из частных источников. Постоянно совершенствуется механизм получения пенсионерами накопленных в период активной трудовой деятельности средств.

Нами была предпринята значительная работа по развитию накопительной пенсионной системы. Были внесены следующие изменения:

1) В связи с тем, что Государственный накопительный пенсионный фонд (ГНПФ), гарантом которого выступало Правительство, выполнил поставленные перед ним основные задачи – повышение доверия населения к накопительной пенсионной системе и обеспечение эффективного перетока вкладчиков в негосударственные накопительные пенсионные фонды, он был лишён особого статуса и привилегий. Все пенсионные фонды в настоящее время работают на равных условиях.

2) В целях повышения стабильности системы, улучшения регулирования и создания условий по недопущению нарушений прав и законных интересов вкладчиков и получателей

- создан единый независимый регулирующий орган – Агентство Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций, к компетенции которого относится регулирование и надзор организаций, работающих в рамках накопительной пенсионной системы;

-введена государственная гарантия сохранности обязательных пенсионных взносов в накопительных пенсионных фондах в размере фактически внесенных взносов с учетом уровня инфляции;

-введен механизм возмещения за счет собственного капитала фондов потерь вкладчиков, в случаях их уменьшения по вине фондов или организаций по управлению пенсионными активами;

-повышена ответственность, определены нормы и установлены размеры санкций, применяемых к вкладчикам и плательщикам в накопительные пенсионные фонды за несвоевременное начисление, удержание и перечисление пенсионных взносов, а также к накопительным пенсионным фондам - за задержку переводов пенсионных накоплений и осуществление пенсионных выплат.

3) введено дополнительное добровольное пенсионное обеспечение для работников, занятых на производствах с особо опасными условиями труда (перечень профессий, по которым вводятся добровольные профессиональные взносы, охватывает более 33 производств и около 2-х тысяч профессий и должностей). Добровольные профессиональные пенсионные взносы в пользу работника осуществляются работодателями за счет собственных средств и при налогообложении относятся на вычеты;

4) с июля 2003 года введены в действие новые правила осуществления пенсионных выплат из накопительных пенсионных фондов по графику в зависимости от возраста получателя и размера накоплений на индивидуальном пенсионном счете. Одновременно предусмотрена возможность переводов пенсионных накоплений из накопительных пенсионных фондов в страховые организации с учетом предполагаемого введения системы пенсионных аннуитетов.

5) Во изменение действующих условий допускается возможность более раннего выхода на пенсию – в 55 лет в том случае, если размер аккумулированных пенсионных накоплений является достаточным для получения хотя бы минимальной пенсии; досрочно могут получить свои пенсионные накопления инвалиды 1 и 2 групп, которым инвалидность установлена бессрочно.

Развитие накопительной системы привело к следующим результатам. На рынке пенсионных услуг активно действуют 14 накопительных пенсионных фондов. Функционирует 11 организаций, осуществляющих управление пенсионными активами. Инвестиционную деятельность фондов обслуживают 9 банков-кастодианов.

Вместе с тем в накопительной пенсионной системе Республики Казахстан имеет место ряд проблем, общих для стран использующих чилийскую модель пенсионного обеспечения*:

- недостаточный охват населения услугами накопительных пенсионных фондов;

- низкий удельный вес добровольных пенсионных накоплений;

- относительно низкая эффективность инвестирования пенсионных накоплений;

- недостаточность пенсионных накоплений для достойного уровня пенсионных выплат при наступлении старости.

В настоящее время в накопительную пенсионную систему мало вовлечены работающие на селе и работники, занятые в неформальном сектореэкономики. Это ухудшает перспективу самообеспечения при наступлении старости. Накопительные пенсионные фонды не всегда заинтересованы в работе с сельским населением, ибо издержки по обслуживанию сельского вкладчика выше, а комиссионные вознаграждения ниже, чем при обслуживании городских вкладчиков.

Поэтому в свое время нами было предложено по развитию накопительной пенсионной системы следующее:

- расширение охвата населения услугами накопительной пенсионной системы;

- поэтапное введение дополнительных видов пенсионного страхования;

- меры по повышению инвестиционного дохода и расширения перечня финансовых инструментов для размещения пенсионных накоплений;

- совершенствование системы пенсионных выплат из НПФ и

- обеспечение сохранности пенсионных накоплений.

В заключение хотелось бы отметить, что увеличение уровня пенсионного обеспечения в последние два года связано с введением базовой пенсионной выплаты, дифференцированным повышением пенсионных выплат пенсионерам силовых структур, и проведением опережающей индексации.