ПОВЕСТКА ДНЯ

заседания Совета по защите прав предпринимателей и противодействию коррупции Национальной палаты предпринимателей

Республики Казахстан «Атамекен»

Время: 15.00 час.

Докладчик: председатель общественного о

Справка

о мерах по защите прав предпринимателей

в сфере земельных отношений

Экспертной группой Совета по защите прав предпринимателей и противодействию коррупции НПП «Атамекен» во взаимодействии с Агентством по противодействию коррупции и другими заинтересованными органами изучена деятельность государственных органов по соблюдению прав предпринимателей в сфере земельных отношений.

Сфера земельных отношений регулируется Земельным кодексом Республики Казахстан, Законом «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности». Кроме этого, Министерством сельского хозяйства и Комитетом по управлению земельными ресурсами издаются подзаконные акты в виде приказов, правил и т.п., являющиеся обязательными для исполнения юридическими и физическими лицами. Государством проводится системная работа по снижению коррупционных рисков и снятию административных барьеров для предпринимательской деятельности в сфере земельных отношений.

Вместе с тем, сфера земельных отношений, по мнению субъектов бизнеса, является одной из наиболее коррумпированных сфер общественных отношений.

Одной из проблем сферы распределения земельных участков остается непрозрачность распределения свободных земель. В настоящее время, несмотря на специально внесенные в 2018 году дополнения статьи 43 Земельного кодекса об обязательном размещении на интернет-ресурсах ежемесячно, а в периодических печатных изданиях не реже одного раза в квартал информации по выделению земельных участков, данная информация укрывается ответственными должностными лицами акиматов, которые умышленно идут на нарушение закона.

Мониторинг показал, что некоторыми акиматы Восточно-Казахстанско области требования п.14 ст.43 Кодекса не соблюдаются (информация не размещена на сайте), другими, указанная норма выполняется лишь частично. К примеру, на интернет-ресурсе акимата города Семей вообще отсутствуют списки лиц, кому представлены земельные участки. Аналогичным образом, отсутствуют списки на интернет-ресурсах акиматов Жарминского, Зайсанского, Кокпектинского, Курчумского, Урджарского районов. Частично списки лиц, получивших земельные участки размещены на интернет-ресурсах акимата г.Риддер (размещены списки только за март т.г.), Курчатов (отсутствуют списки за январь и февраль т.г.), а также на интернет-ресурсах Аягозского (отсутствуют списки за январь и февраль т.г.), Бескарагайского (размещены списки за 1 квартал т.г.), Тарбагатайского (размещены списки только за март и июнь т.г.), Уланского (отсутствуют списки за апрель, май, июнь, июль и август т.г.), Шемонаихинского (размещена информация только за май т.г.), Катон-Карагайского (размещена информация только за май т.г.) районов и района Алтай (размещена информация за 2 квартал и июль т.г.).

По состоянию на январь 2020 года в Кызылординской области из 8 административно-территориальных единиц ежемесячно размещается информация о выданных земельных участках только в Жанакорганском районе и городе Кызылорда. Подключение к решению данного вопроса органов прокуратуры позволило изменить ситуацию.

Непрозрачность выдачи разрешительных документов, отсутствие полной и достоверной информации по земельным вопросам, немотивированные или необоснованные отказы госорганов в предоставлении права на земельные участки, порождают административные барьеры и коррупционные риски в земельных отношениях

Дефицит в обеспечении предпринимателей земельными участками для бизнеса при наличии огромных неиспользованных территорий является благоприятным условием для коррупции. В связи с этим, в рамках выполнения поручения Главы государства Министерством сельского хозяйства проводится целенаправленно работа мониторингу за рациональным использованием распределенных земельных участков.

Приказом Министра сельского хозяйства № 7 от 17.01.2020г. (далее – Приказ) в Правила организации и проведения мониторинга использования земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства (далее –  Правила) внесены изменения которыми предусмотрено проведение пилота по космомониторингу в 4-х областях страны (Акмолинская, Костанайская, ВКО и Мангистауская) с последующим его внедрением во всех областях с 1 января 2021 года.

Новеллой приказа является введение Книг истории полей – электронного документа, формируемого на веб-портале, дающего наглядное представление о пространственном положении и размерах пастбища, содержащие информацию о пастбищеоборотах, составе и площадях пастбища, несоблюдение которого является основанием для принудительного изъятия у собственника и землепользователя земельного участка.

Вместе с тем, со стороны субъектов предпринимательства высказывается  ряд проблем, которые связаны с внедрением новых Правил:

- самостоятельный выбор и отнесение фермерами своих земельных участков к той или иной природной зоне и типу пастбищ (в случае неверного выбора зоны и типа пастбищ участок оказывается нерационально используемым из-за неверных расчетов нагрузки);- отсутствие разграничении фермеров по видам их деятельности. (стойловый откормом КРС может предусматривать большее число скота, чем это предусмотрено нормам для выпаса скота на одном  и том же участке);

- некорректность внесения данных в Книги истории пастбища на портале (только по ВКО направлено свыше 3000 электронных уведомлений, сформированных посредством веб-портала Qoldau.kz в автоматическом режиме о неполноте сведений в книгах истории полей по севооборотам за предыдущие три, текущий и следующий годы в соответствии с пп.1) и 2) пункта 7 Правил).

При наличии нерешенных вопросов, препятствующих достоверному определению факта использования, либо неиспользования сельхозземель посредством космомониторинга, полноценный запуск с 2021 года космомониторинга земель, с утверждением обязательных требований по ведению книг истории на вэб-портале всеми фермерами-землепользователями страны (с изъятием земель при несоблюдение этих требований), приведет к изъятию земель у тех предпринимателей, которые действительно работают на земле.

Итоги проведенного в 2020 году пилота по применению Правил в четырех областях не прошли обсуждение с представителями бизнеса и НПП «Атамекен» о чем неоднократно предлагалось уполномоченному органу.

Кроме этого, содержание отдельных положений Правил противоречат другу, либо предусматривает дополнительные необоснованные издержки для бизнеса.

В соответствии с п.7 Правил самостоятельно сельскохозяйственный производитель формирует книгу истории полей на веб-портале, а по вновь приобретенным земельным участкам формирование книги истории полей обеспечивается в месячный срок с даты приобретения соответствующих прав на земельный участок.

Пунктом 5 Правил данные Книги должны содержать статистические данные по статистическим формам общегосударственного статистического наблюдения "Отчет об итогах сева под урожай" (код 141112214, индекс 4-сх, периодичность годовая), "О сборе урожая сельскохозяйственных культур" (код 141112203, индекс 29-сх, периодичность годовая), "Отчет о состоянии животноводства" (код 141112201, индекс 24-сх, периодичность годовая), утвержденных приказом Председателя Комитета по статистике Министерства национальной экономики №180 от 20.11.2017г.  Собственниками данной информации являются государственные органы и предоставляющие их на возмездной основе, что несут дополнительные издержки и вступают в противоречие с поручением Главы государства об изменении базовых принципов регуляторной политики для бизнеса.

Кроме этого, Правила устанавливают, что «рациональное использование пастбищ – пользование кормовых ресурсов пастбищ, при котором сохраняется их нормальное состояние и воспроизводство с учетом экологических особенностей и с соблюдением природоохранных норм (включая предельно допустимую норму нагрузки на общую площадь пастбищ)».

Однако, в соответствии с п.3 Правил рациональное использование пастбищ, кроме мероприятий, прямо влияющих на повышение плодородия земель, предусматривает также формирование книги истории пастбища, что дает формальные основания для принудительного изъятия земель, хотя это действенного влияния на рациональное использование земель не несет.

Более того, практика вывила ряд серьезных просчетов внедряемой системы мониторинга.

Так, выгрузка Информационного учетного центра (ИУЦ), являющийся оператором веб-портала «Qoldau.kz» показала, что в Житикаринском районе Костанайской области по данным космомониторинга не используется 6,2 тыс. га пашни, тогда как по результатам обследования на местности установлено, что на площади 3,5 тыс. га размещены многолетние травы, произведен посев пшеницы и горчицы на площади 1,9 тыс. га, обработаны под пар 0,8 тыс. га.

По результатам мониторинга у 1603 землепользователей Костанайской области на площади 1 млн. 649 тыс. га в нарушение пп.2) п.4 Правил не заполнены книги истории полей.

ТОО «Колос-фирма» провело оцифровку земельных участков по документам уполномоченных государственных органов. На основании этих сведений были составлены документы через веб-портал «Qoldau.kz» и выплачены субсидии за 2019-2020 годы. Однако, при подаче заявки на 2021 год, заявка отклонена по причине несоответствия рисованных земельных участков на веб-портале «Qoldau.kz» с космоснимком.

В ходе космомониторинга веб-порталом были учтены мелкоконтурные участки пастбищ как неиспользуемые, тогда как согласно п. 4 ст. 14 Закона «О пастбищах» при определении предельно допустимой нормы нагрузки на общую площадь пастбищ мелкоконтурные (вкрапленные) пастбища не учитываются.

Это требует на законодательном уровне определить критерии «мелкоконтурные пастбища» и исключить их при расчете нормы нагрузки на пастбища.

Кроме того, Методику расчета среднего показателя количества сельскохозяйственных животных на единицу площади пастбища на веб-портале производится по среднегодовому количеству сельскохозяйственных животных, тогда как пастбищный период составляет 170-200 дней.

Внедрение существующей системы космомониторинга создаст предпосылки к вовлечению предприимателей в судебные споры с государстом, что соотвственно повлечет остановку производства, приинение убытков бизнесу и создаст условия для расрешения споров на личностном уровне между бизнесом и чиновником.

В соответствии со статьей 81 Земельного кодекса предусмотрен исчерпывающий перечень оснований прекращения права собственности на земельный участок и права землепользования.

Вместе с тем, сформировалась широкая практика прекращения права собственности и землепользования в случае нарушения должностными лицами порядка их выделения, хотя это основанием для прекращения права землепользования законом не предусмотрено.

Так, в  судах Мангистауской области находится 21 гражданское дело по искам Управления градостроительного и земельного контроля Мангистауской области» (всего ожидается поступление 72 исков) об изъятии земельных участков и отмене всех разрешительных документов на право землепользования. Исковой активности Управления послужило письмо Департамента по противодействию коррупции (антикоррупционной службы) по Мангистауской области от 25.11.2020г. (№13-3-1-09-4381).

В 2018 году по итогам прокурорской проверки установлено 204 земельных участка, выданных без проведения аукциона, а 72 земельных участка, выданные во временное землепользование, переоформлены в частную собственность. Обязательства предпринимателей на этих участках перед третьими лицами, в том числе перед банками, микрофинансовыми организациями составляет около 1 млрд. тенге.

В данных случаях имеет место нарушение закона со стороны должностных лиц акимата. Однако предприниматели, которым были выделены участки, нарушений законодательства не допускали.

Таким образом, в данных сделках с государством предприниматели являлись добросовестными приобретателями прав на недвижимость, которые находятся под защитой гражданского законодательства. Предпринимательским кодексом закреплено, что субъект предпринимательства считается добросовестным, если при реализации прав, законных интересов и (или) исполнении обязанностей он руководствовался официальным разъяснением государственного органа, данным в пределах его компетенции. Договора о передачи земельных участков и решения местных исполнительных органов о выделении земли выносились на основании компетенции предоставленной им законами.

За допущенные нарушения следует привлекать к дисциплинарной, административной или даже уголовной ответственности сотрудников местных исполнительных органов. Однако, признание решений и договоров о выделении земли законопослушным предпринимателям, которые вложили средства в освоение выделенных земель, влечет необоснованное причинение им материального и репутационного ущерба.

Сложившаяся практика признание актов акимов и заключенные ими договоры по выделению земельных участков незаконными, если они не связаны с коррупционным поведением землепользователей, нарушает конституционные гарантии права собственности и расширяет установленные законом основания для принудительного изъятия земель.

Одной из проблем в течение последних лет остается обеспечение субъектов бизнеса земельными участками.

При наличии спроса на земельные участки, предложений со стороны местных исполнительных органов о предоставлении земельных участков для целей сельского хозяйства явно недостаточно. Во многих регионах в течение длительного времени вообще не проводятся конкурсные процедуры по распределению земельных участков.

Например, в Северо-Казахстанской области за период с 2018 по 2020 год во всех районах области проведено лишь 46 конкурсов (11 – 2018 год, 18 – 2019 год, 17 – 2020 год). При этом, некоторыми районами за весь год не проведено ни одного конкурса. Так в 2018 году конкурсы не проведены в Айыртауском, Есильском, Жамбылском и М.Жумабаева районах, в 2019 году в Кызылжарском районе, в 2020 году также в Айыртауском, М.Жумабаева, Тимирязевском, Шал акына районах. Всего за три года в Айыртауском и М.Жумабаева районах проведено только по одному конкурсу, в Тимирязевском – 2 конкурса. При этом, на 1 января 2021 года площадь свободных земель сельхозназначения в Тимирязевском районе составила 50235 га, в Айыртауском - 40312 га, в М.Жумабаева - 17699 га.

Аналогичные проблемы с проведением торгов (конкурсов, аукционов) можно наблюдать по земельным участкам в населенных пунктах предоставляемых для строительства объектов.

Таким образом, не проведение конкурсов на распределение земельных участков создает искусственный дефицит, что ограничивает предпринимательскую деятельность и влечет образование коррупционных рисков.

Слабым местом государственного регулирования деятельности в сфере земельных отношений являются ненадлежащий механизм реализации полномочий местных исполнительных органов при предоставлении земельных участков, который ограничивает предпринимательскую инициативу и создает барьеры для предпринимательской деятельности. Согласно п.8 ст.49-1 Земельного Кодекса решение об изменении целевого назначения земельного участка принимается на основании заключения Земельной комиссии.

Так, Садыков Р.С.- заместитель акима Костанайского района Костанайской области, являясь председателем Земельной комиссии в течение длительного времени незаконно отказывал в предоставлении земельного участка ТОО «Ремидртехника» имеющего лицензию на добычу полезных ископаемых песка. Только в результате вмешательства правоохранительных органов незаконная деятельность Садыкова была прекращена, судом его действия расценены как злоупотребление служебным положением.

В ходе изучения государственной услуги «Выдача разрешения на изменение целевого назначения земельного участка» установлено отсутствие единого подхода при вынесении распоряжения.

По мнению предпринимателей, отказы в изменении целевого назначения использования земель связаны с целью ограничить деятельность бизнеса, а затем принудительно изъять землю по основаниям ее неиспользования.

Например в Западно-Казахстанской области в 2020 году было отказано в изменении целевого назначения земельного участка: по г.Уральску – 124, району Бәйтерек 8, Теректинскому району – 3, Бурлинскому – 2 и Сырымскому – 2.

В связи с чем предприниматели за защитой своих прав выуждены обрщаться в суд.

Так, предприниматель Тугушева Н.Г. обратилась к акиму г.Уральска с заявлением об изменении целевого назначения земельного участка для обслуживания уже существующих строений – магазина и столярного цеха, права на которые зарегистрированы. Несмотря на имеющееся решение акимата г.Уральска о разрешении на переоборудование жилого дома Отдел архитектуры и градостроительства отказал в её просьбы и только после судебного разбирательства предприниматель смогла дальше продолжить свою детальность.

Существующие механизмы продления права на аренду земельного участка, зависящие от субъективного решения чиновника, по мнению субъектов бизнеса, является административным барьером для предпринимательской деятельности. Землепользователь (арендатор), надлежащим образом исполнявший свои обязанности, не может быть полностью уверен в пролонгации договора на новый срок, так как местные исполнительные органы и Земельные комиссии свободны в принятии решений о продлении либо отказе в продлении срока аренды земельного участка на новый срок.

Должностные лица также манипулируют сроками аренды земельных участков, так как ст.35 Земельного Кодекса предоставляет им право устанавливать или продлевать срок аренды земельного участка сроком от 1 года до 5 лет.

Ярким примером этому является ситуация, сложившаяся с крестьянским хозяйством «Болашак» Восточно-Казахстанской области. Хозяйство имеет 240 голов КРС, 190 лошадей и 500 голов МРС у которого срок временного краткосрочного землепользование сроком на 1 год истек в мае текущего года. Палата предпринимателей по данному вопросу направлено письмо на имя акима Уланского района. Исходя из полученного ответа от Отдела земельных отношений Уланского района нет четкого представления, когда будет организовано проведение конкурса, проводится ли работа по изготовлению земельных проектов и др.

Таким образом, есть риски искусственного затягивания сроков проведения конкурса, что в итоге приведёт к потере сельскохозяйственных животных, так как заготовка кормовой базы для зимнего содержания скота осуществляется в летний период.

Краткосрочное предоставление и подлеющее продление на небольшой срок аренды земельного участка, ставят предпринимателя в полную зависимость от чиновника, и способствует созданию коррупционных рисков.

Ограничение конкуренции в земельных отношениях создает административные барьеры для развития предпринимательства.

Проведенный анализ показал, что в сфере земельных отношений имеются ряд системных организационных просчетов и недостатков как в центральных государственных ведомствах, так и в местных исполнительных органах, что значительно ограничивает предпринимательскую деятельность и создает предпосылки для коррупции в этой сфере.

Экспертная группа Совета по защите прав предпринимателей и противодействию коррупции НПП «Атамекен»

бъединения “Союз женщин-предпринимателей Казахстана” Казбекова М.А.